中国周边水资源安全关系之分析

　内容提要

　　水资源安全关系已经是中国对外关系，特别是周边关系构建的重要内容。中国周边水资源安全关系主要受水资源相对短缺与对跨国界水资源的依赖程度、国际流域中国家间的整体关系、地区环境与水资源开发利用重点以及中国国内跨国界水资源安全战略与管理等因素的影响。中国与周边国家水资源安全关系的构建与复杂的地缘政治密切相关，其内容涉及水质保护、水资源分配、水资源开发、水域环境保护、水资源管理和区域发展等方面。中国与十个周边国家尚未出现明显的水资源安全问题，但与七个周边国家存在语言性冲突，同时也存在水资源合作关系。目前，中国和周边国家在水资源安全关系上是一种非对称性的相互依赖关系，呈现出“低冲突一低合作”的结构状态。周边国家为改变这种结构状态下的水资源利用的“不安全感”，正在联合某些域外国家在水资源领域形成一种制约中国的潜在联盟，由此对中国的周边关系和安全环境形成负面影响。未来中国应充分发挥水资源的战略“抓手”作用，构建服务于国家整体战略需要的水资源安全关系，利用好“亚洲水塔”的战略地位，把握水规则制定主动权和制高点，制定水资源安全战略，建立科学的利益分享与补偿机制，开辟周边外交新领域。

　　水资源是国家生存和发展的基本保障条件，是一种具有稀缺性的战略资源。中国与周边国家的水资源安全关系因众多的跨国界河流而产生。中国与周边国家拥有八十多条国际河流，其中主要的有16条，涉及14个与中国毗邻的接壤国，5个非毗邻的周边国家，影响人口约30亿，占全世界人口的50%。所以，水资源安全关系是中国对外关系特别是周边关系的重要组成部分。

　　对于中国周边水资源安全关系的关注始于西方学者，他们的见解和某些国家的媒体评论相互交汇，在国际上和周边地区形成一种普遍批评中国的态度，他们认为，中国在水资源安全问题处理中，利用自己天然的地理优势，单纯顾及自身的发展需求和实力发展，忽视其他国家的国家利益，逃避关切其他国家用水权益的义务，中国周边水资源安全关系是一种充满敌对、竞争、不公平的水资源安全关系。相较于国外，在国际关系领域，中国学术界对水资源安全议题的研究还处于起步阶段，对于中国周边水资源安全关系的研究更缺乏系统性。现在水资源安全问题已经在中国周边密集爆发，中国周边的水资源议题正向复合化方向发展，它与政治、经济、生态环境、安全等议题联系在一起，成为影响中国周边安全的一个重要安全问题。中国周边地区涉及东北亚、东南亚、南亚、中亚四个地区，地缘政治环境复杂，尤其是在气候变暖的大背景下，中国周边地区是受气候变化影响较大且敏感的地区，这些都决定了周边水资源安全关系蕴藏着复杂的内容和多变的特征。

　　水资源是连接中国和周边国家的生命基础，是中国在周边地区构建“命运共同体”的基础资源。从中国周边战略和周边安全的视角，系统性梳理和研究中国周边的水资源安全关系，从理论上可以推动“本土化”和“中国化”的水资源安全理论研究;从现实层面，有助于分析水资源安全关系与周边战略的关系，探索如何把水资源作为外交战略中的重要“抓手”，在周边安全环境构建中发挥战略优势，为总体国家安全战略服务。

　　一、中国周边水资源安全关系的结构与状态

　　从国际关系的角度讲，水资源安全是国家安全的基础性因素，是国家生存和发展的战略基石，是国家发展的根本条件。一个国家的水资源安全是指生存与发展不存在水资源问题的危险和威胁，包括三方面内容:国家的主权不因水资源的问题而受到严重威胁;国家利益不因全球化而带来的水资源问题受到严重损失;国家的发展不因水资源间题而受到威胁。国家之间因水资源而互动的议题涉及水质、水量分配、洪水防控、水力发电、基础设施、合作管理等;其中水量分配占水资源关系互动的45 %，基础设施占19%，水资源合作管理占12%，水利占10%，水质占6%。

　　从宏观上讲，国家之间的水资源安全关系有冲突与合作两种。水资源冲突，主要是指两个或两个以上主体或潜在利益相关者对于水资源的开发、利用、管理与保护等存有相异的看法或决策，从而造成明显的对立或潜在紧张关系的一种过程。它是经济、社会、政治、法律、组织、技术、文化、环境和历史的一系列互动交错影响所形成的复杂、多元问题。水资源合作，主要是指在国际流域内，流域国将公平、合理、有效地使用水资源以保证未来的可持续发展作为重要的战略考虑，在必要而合理的范围内，联合起来对公平利用水资源法则进行政策、法律和机制上的规定。

　　由于在国际关系领域，冲突与合作的类型、程度是不尽相同的，加上地缘政治环境的影响，国家之间在水资源安全关系构建上基本都呈现出层次性和交汇式特点。在美国学者希拉·约夫(Shira Yoffe )、阿伦·T·沃尔夫(Aaron T. Wolf)和马克·乔达诺(MarkGiordano)设计的国际流域风险评估项目中，从冲突到合作的等级被划分为15个:0代表中立或没有显著特点的行为。从0到+7，表示合作等级从中立到一体化，期间经历温和的口头支持，官方口头支持，签署文化或科学类协议，非军事性的经济、技术、工业类协议，军事、经济和战略支持，国际水协议签署六个等级。从0到-7，说明冲突的等级是从中立恶化到正式宣战，期间需要经历温和/非官方的口头交恶，强硬/官方的口头交恶，外交/经济敌对行动，政印军事敌对行动，小规模军事冲突，大范围军事冲突六个层级。从历史现实来看，从-3到-7，基本上是双边国家间发生冲突;从+3到+7，则是以多边合作为主。其中57%的水资源合作处于0到+1之间，属于口头上表示支持合作。

　　在水问题上，从冲突到合作的过程不是一毗而就的，冲突和合作两种状态也不是截然分开的，更多的情况下是一种并存的、此消彼长的状态。尤其是在全球化社会，关于水资源问题引起的国家之间关系的特征已经很难只用冲突或合作中的单一词汇来表达。按照冲突与合作的并存程度，主要有四种关系状态，即，低冲突一高合作状态、低冲突一中度合作状态、低冲突一低合作状态、中度/高度冲突一低合作状态(参见表1)。

　　低冲突一高合作的结构是国家之间构建的一种积极性的水资源安全关系结构，它基本上能满足涉及方的利益需求，也有助于推动国家之间更深层次和更宽领域的合作。中度/高度冲突一低合作的结构是一种消极性的水资源安全结构状态，在这种结构状态下，国家之间强制性或被动性地利用权力或实力的相对优势来压制冲突，开展具有支配性的合作，不仅不会降低水资源冲突的程度和风险，而且还会对国家之间其他领域构成负面影响，导致国家间的关系呈现出紧张的高风险态势。

　　中立性交汇的水资源安全关系结构状态包括两种，一种是低冲突和中度合作并存，一种是低冲突和低合作并存。一方面，这两种结构状态中的合作，一般都是处于暂时的利益考虑，开展的局部性的合作带有鲜明的策略性特点，合作带有很大的不稳定性;另一方面，合作的程度之所以一直处于低中状态，与其水冲突发生的低程度和低概率性也有很大关系。通常情况下，这类国家间的冲突多属于语言性冲突，没有发展到军事对峙和政治关系紧张的程度。但随着水资源利用程度的加深以及水资源竞争关系的加剧，这种中立性的交汇将有可能向消极性交汇或积极性交汇的结构状态发展，这将取决于涉及国之间的处理方式和政治智慧等因素。

　　中国与周边国家水资源安全关系的构建与复杂的地缘政治环境密切相关，其内容涉及水质保护、水资源分配、水资源开发、水域环境保护、水资源管理和区域发展等方面。

　　从表2可以看出，在北亚和东北亚地区，鸭绿江、黑龙江，乌伦古河流经于此，涉及俄罗斯、蒙古和朝鲜等国。中俄之间水资源安全关系的构建主要是围绕水质保护展开的，两国曾因2005年中国松花江污染事件而产生矛盾，俄罗斯的《独立报》和《消息报》等主要媒体发表中国“威胁下游国家用水安全”的言论，中俄两国政府通过协商解决了此次污染事件，并于2006年签署了《中俄两国跨界水体水质联合监测的计划》，将跨界水体水质监测和保护商定为优先合作领域。2008年1月，中俄之间签署了两国历史上第一个《跨界水体利用和保护合作协议》，该协议使中俄两国联合起来，稳定和逐步改善跨国界水体的生态状况，并将可能出现的紧急情况风险降低到最低程度，对跨界水体的利用、保护和检测做出了明确规范。中蒙和中朝之间没有发生过明显的水资源安全事件，其安全关系状态主要表现为“没有明显特点”。

　　在中亚地区，中国和哈萨克斯坦因水资源分配问题互动最多，两国之间的水资源安全关系主要是围绕伊犁河和额尔齐斯河的水资源分配间题而构建的。哈萨克斯坦总统曾在2008年的上海合作组织峰会上要求中国在两河的上游地区减少水调配。中哈两国在水资源合作方面表现积极，2001年签署了《关于利用和保护跨界河流的合作协定》，并成立了利用和保护跨界河流委员会，2008年该合作机制被纳人副总理级的中哈合作委员会。两国在2001年、2006年、2007年、2008年、2010年和2011年发布的《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国政府联合公报》中，均涉及水资源合作的议题，对水资源合作进行不断规划。所以，中哈两国的水资源安全关系状态是从“+4”到“-2"，而其他的中亚国家土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦与中国的水资源安全关系呈现明显特征的中立状态。

　　在东南亚地区，中国和东南亚国家之间的跨国界河流众多，水资源安全关系的构建涉及水利开发、生态环境保护、水量分配问题及自由航道等议题。2003年，东南亚地区大量非政府组织(NGO)以保护生态环境为由阻挠中国开发怒江;2010年循公河流域大旱，东南亚国家的非政府组织、媒体和民众纷纷指责中国在澜沧江段修建水坝等水利设施截留了大量流往下游的水量而致其干旱，但在存有纷争的同时，中国和循公河委员会签署了《中国水利部向循委会秘书处提供澜沧江一循公河汛期水文资料的协议》，与老挝、缅甸和泰国签订了《从中国思茅港到老挝琅勃拉邦商船自由通航的协定》。中国还与缅甸、老挝、柬埔寨、越南、泰国合作兴建大量的水电站，并合作开发流经此地区的媚公河、伊洛瓦底江等国际河流。中国和这5个东南亚流域国的水资源安全关系普遍保持在“+4”至“-2"之间。

　　在南亚地区，中国与印度、巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国、不丹和阿富汗之间，因雅鲁藏布江一布拉马普特拉河、巴基拉提河一恒河、森哥藏布河一印度河而联系在一起，其中中国与印度在水资源开发利用方面互动最多。2010年，中国在雅鲁藏布江干流上修建的藏木水电站实现首次截流之后，印度国内掀起“中国水武器论”的旋风，其学者和媒体大肆批判中国在上游的水资源开发会“威胁”印度的国家安全。2002年1月，中印签署《中华人民共和国水利部与印度共和国水利部关于中方向印方提供雅鲁藏布江一布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录》;同年4月，签署《实施方案》。2005年4月，中印签署《中方向印方提供朗钦藏布江一萨特累季河讯期水文资料的谅解备忘录》。除印度之外，中国还与孟加拉国于2008年9月签署了《中方向孟加拉人民共和国提供雅鲁藏布江一布拉马普特拉河水文资料的谅解备忘录》。中印之间的水资源安全关系覆盖“+3”到+-2;，而中国与其他南亚国家的水资源安全关系保持在“+3"到“0”之间。

　　综上可知，中国与十个周边国家尚未出现明显的水资源安全问题，但与七个周边国家存在语言性冲突，同时也存在水资源合作关系。总体而言，中国周边地区的水资源安全关系呈现出“低冲突一低合作”的结构状态。

　　二、中国周边水资源安全关系的影响因素

　　中国周边水资源安全关系主要受水资源相对短缺与对跨国界水资源的依赖程度、国际流域中国家间的整体关系、地区环境与水资源开发利用重点以及中国的跨国界水资源安全战略与管理等因素的影响。

　　(一)水资源相对短缺与对跨国界水资源的依赖程度

　　水资源天然存在着分配不均的事实，不同的国家和地区因所处的地理位置不同，水资源的拥有量存在差异。国家和所在地区的水资源稀缺程度对于地区之内的国家之间选择何种水资源安全关系具有重要的影响作用(参见图1)。水资源短缺可能会引发冲突，也可能促使国家开展合作。按照玛琳·弗肯马克(MalinFalkenmark)的水稀缺指标，年人均淡水量少于1 700立方米就属于存在水资源短缺状况，年人均淡水量在500-1 000立方米之间的国家为面临严重缺水国家，其社会生活和经济发展将会受到直接威胁。有研究证实，当水资源出现短缺之后，在初级和中级阶段比较容易促成流域国之间的合作，但一旦短缺程度超过一国所能承受的限度之后，合作的可能性就会非常低。对于严重缺水的国家来说，水资源对于国家安全的影响就比较大，为获取国家和人民生存与发展的水资源而发生冲突的可能性就相对较高。

　　中国与周边国家存在着不同程度的水资源短缺状况，尤其是一些对外部水资源依赖程度较高的国家，对水资源量的变化就更加敏感(参见表3)。从对中国周边地区七个国家的年均淡水资源拥有量统计来看，南亚的印度、中亚的哈萨克斯坦、东北亚的朝鲜的年人均可使用淡水资源量低于1 '700立方米。孟加拉国、柬埔寨、泰国和越南等国的人均淡水资源虽然丰富，但对外部水资源的依赖率普遍超过40%。所以，这些国家对其他流域国的水资源开发利用行为都非常“敏感”。同时，这些国家的水利开发程度普遍较低，水力发电不足，这也决定了他们与中国的合作多集中于水利开发方面。

　　(二)国际流域中国家间的整体关系

　　水资源安全关系是国家关系的一部分，很大程度上会受到国际关系的影响。一方面，虽然属于非传统安全议题的水资源问题不能对国际关系产生决定性的影响，但是如果国家间处于和平、合作的关系状态，那么在遭遇水资源问题时，会更倾向于通过协商合作的方式解决，而不是倾向于“对抗”和冲突;另一方面，国家间多层次、多领域合作机制和框架的存在，也会为国家间和平处理水问题创造基本的工具，有助于实现水合作。

　　从中国周边地区的情况来看，中国与周边国家都保持了积极发展的良性双边关系(参见表4)，在19个水资源关系国中，中国与其中的11个国家建立了伙伴关系，这就从根本上决定了中国和周边国家在水资源安全关系上保持了低冲突的状态，并且随着国家间整体合作关系的发展，水资源领域的合作也会进一步加深。中国和周边国家之间广泛建立战略伙伴关系，凸显了国家间努力采取协调与合作的方式解决双边问题的基本原则

　　值得注意的是，在中国与周边国家关系的构建中，安全信任缺失是一个明显的问题。历史上，中国与一些周边国家发生过战争冲突，例如中印边界战争、中国对越自卫反击战等，而现在中国与印度、越南等国家依然存在领土纷争问题，加上中国经济发展迅速、综合国力不断增强和国防现代化发展等因素，周边国家对中国的战略疑虑在加重，在历史印象和固化思维的影响下，很多周边国家在安全认知上认为中国是战略上的竞争对手和潜在的政治军事上的敌人，这对双边水资源安全关系产生了不利影响。

　　有代表性的是印度。近些年，印度对中国在国际河流上进行水利开发反应激烈，印度将中国发展西藏、未来开发雅鲁藏布江的可能视为中国对印度的“安全威胁”与“战略遏制”。印度曾经过多次历史激变和异族人侵，这“深深地影响了印度关于国际社会应该如何建构和如何运作的看法”，使印度形成了对外部事务变化敏感的心态。1962年的中印边界战争，对于印度而言是一种“精神创伤”，它从根本上影响了印度对中国的认知和理解。自中印边界战争后，在印度人眼里，中国是一个“不讲信用、实行扩张和侵略政策、时刻威胁印度安全”的国家。同时，在印度看来，中国还是印度追求大国地位的参照系，是印度大国地位的竞争者和超越对象，是影响印度崛起的关键外部因素。印度认为，中国作为经济飞速发展的发展中大国，对资源的需求是巨大的，尤其是21世纪发展的重要基础资源—水资源的需求更是巨大，因此，利用地缘优势来开发和利用水力资源是中国的“必然之策”，而这对于淡水储备只占世界的4%、同样面临严重危机的印度来说不能不说是一场资源的争夺。

　　因此，国际关系中缺乏安全信任是阻碍中国和周边国家建立高度合作的水资源安全关系的重要原因，从当前中国与周边国家水资源安全关系合作来看，绝大多数还停留在发表宣言、双边协议和对话、框架内议题设置等基础性层面上，合作内容大部分是有限时间内的局部信息资料共享，很少触及水量分配等关键性议题，各国之间还基本处于各干各事、初步合作的状态。

　　(三)地区环境与水资源开发利用重点

　　如果同一地区国家间关系紧张，固有冲突严重，政局动荡不堪，深层次的国家间矛盾就很容易借着水资源问题挑起冲突，乃至发生战争，使水资源成为争夺利益和区域地位的工具，推动区域政治环境向更加不稳定的方向发展。另外，在这种地缘政治环境中，一旦发生水资源利用的争议，国家之间易于采取强硬的对抗性方式，激化现有矛盾，促使演变成冲突乃至战争。反之，如果该区域内国家关系良好，双方之间存在广泛的合作或结盟关系，或者具有区域合作框架或机制，那么在共同利用跨国界水资源时通常会采取协商的态度，追求合作共赢，即便是发生一些争执，也通常会在一定的机制框架内协商解决。

　　在中国的周边地区，中亚和南亚地区内部的国家之间水资源纷争比较严重，水资源冲突与地区稳定关系紧密相连。南亚地区的主要河流都是跨国界河流，主要的水资源几乎都是由多个国家共享。由于该地区长期存在历史矛盾、领土纷争，再加上政治、宗教、种族的差异，导致各国在处理水资源纷争时往往采取对抗或单独行动的模式，水资源的纷争不断，成为威胁该地区安全稳定的隐患。印度和巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔等国之间因水量分配和水利开发等问题一直都存在纠纷或冲突。与邻国的水资源关系建构中，印度一直保持着强势的水外交理念，这种强势姿态在与中国的水资源问题互动中体现明显。印度与中国就雅鲁藏布江一布拉马普特拉河的水利开发问题争议不断，印度指责中国在雅鲁藏布江上建设水电站，同时自身大肆开发流经藏南地区的布拉马普特拉河水资源。所以，中印之间的水资源问题与藏南地区的领土争议问题紧密相连，双方之间的潜在水资源冲突与合作的局限性，是与南亚地区特殊的地缘政治密切相关的。

　　中亚地区是一个“水比油贵”的地区，自苏联解体、中亚五国独立之后，原本掩盖在中央统一水配给制下的水资源问题开始凸现出来，中亚国家逐渐陷人“水资源困局”。中亚各国都视水资源为涉及国家安全的核心要素，把水资源问题视作“零和游戏”，不断增加对水资源的控制。自独立以来的二十多年间，中亚国家至今也未就重新分配地区水资源达成一致，也没形成各方普遍认可和接受的用水配额，中亚国家之间针对水配额的纷争一直不断。处于上游的塔吉克斯坦(以下简称塔国)和吉尔吉斯斯坦(以下简称吉国)两国拥有的地表水资源超过整个中亚地区的2/3，尤其是仅塔国境内就集中了中亚地区55. 49%的水流量以及60%以上的冰川，而处于下游的乌兹别克斯坦(以下简称乌国)、哈萨克斯坦(以下简称哈国)和土库曼斯坦(以下简称土国)，三国地表水资源的总和仅占中亚地区地表水资源总和的42. 5 % ,属于相对缺水国家，且依赖人境水流量，三国对水资源的需求愿望比较大，尤其是哈国，其境内的巴尔喀什湖自1970年以来，由于伊犁河流人湖中的水流量不断减少，加上蒸发量大，湖泊出现了严重的退化，对河口三角洲的自然生态造成了严重影响。因此，哈国极为重视安全水量的维持和自身水资源利益的维护。在这种地缘政治环境中，对与中国存在共享河流的中亚国家，尤其是属于缺水国家的哈国来说，解决水量分配，最高程度地保证两条国际河流—伊犁河与额尔齐斯河流人哈国的流量成为其与中国建立水资源安全关系的主要内容。

　　在东南亚地区，中国与循公河国家的水资源安全关系主要涉及水利开发方面。泥公河流域人口众多、经济发展差别巨大，水力资源丰富，但由于技术落后和资金匾乏，开发水平很低，电力供应不足。中国的企业国际化开发和经营经验丰富，容易掌握发源于中国的国际河流的生态、水流、地质构造等状况，技术开发、设备运送都比较容易和便捷，加上国际金融机构和西方国家对于水电站建设等容易引起环境和社会影响争议的项目投资非常谨慎。媚公河流域国家为满足经济发展和民众的生活需求而与中国加强水电资源开发合作，成为其与中国水资源安全合作的重要内容。

　　澜沧江一循公河是流经渭公河地区的主要国际河流，但循公河流域国家的利用重点存在结构性差异，中国在上游的澜沧江地区主要是水力发电，规划建设八个梯级水电站，缅甸重点是航道建设，泰国和越南主要是农业灌溉，老挝重点是水电开发并利用水资源出口创汇，柬埔寨重点是渔业发展。正是这种水资源利用需求的差异，导致嵋公河流域国家担忧中国在上游地区建设梯级水坝会减少水流量，进而出现生态环境问题，影响下游国家的农业和渔业发展。因此，中国和泥公河流域国家发生语言冲突的主要议题集中于水资源开发和利用方面。

　　(四)中国缺乏统一的跨国界水资源安全战略与管理

　　以1988年《中华人民共和国水法》的颁布为重要标志，中国建立起了水资源统一管理与分级管理相结合、流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理制度，水资源统一管理的格局基本形成。但在跨国界水资源管理方面，至今还没有建立起统一的水资源安全战略，对已经出现的跨国界水资源安全问题还处于“头痛医头、脚痛医脚”的地步，与周边国家的水资源合作也缺乏统一的管理和设计，这就决定了水资源安全议题尚未被政府层面视为推动周边关系良性发展的积极因素。

　　对水资源安全战略构建的统一设计的缺失，很大程度是中国的水资源管理机制所致。从中国现有的水资源政策与管理制度看，水管理机构涉及部门众多，职能交叉，权力分散，各部门行动的时间和政策难以协调。例如，水利部门和环保局之间在水量与水质问题上的协调难度大，水利部门在水资源管理中往往重视开发利用，轻视恢复保护;重视水量调配，轻视水质保护;重视工程建设，轻视生态保护;重视水总量供给，轻视水需求量控制。迄今为止，中国尚未形成集中的中央统一水管理体系，在水资源的开发利用上，缺少权威机构在农业用水、工业用水、城市生活、水力发电、生态用水等不同的用水领域进行协调，缺乏流域之间和地区之间的水资源协调，尤其是对跨国界水资源的管理“分割”于十几个部门之中，对于水资源的开发与使用，各个部门都有“发言权”并以不同的职能身份参与其中，造成“群龙管水”的局面(参见表5)。

　　虽然水资源的所有权主体是唯一的，但其使用权主体是多元的，水资源管理的责、权、利的界定复杂，决策不统一，信息不共享，水资源管理不善，导致河流的上下游之间、地区之间、部门之间、各用水单位之间的水资源使用权模糊，在城乡用水、污染防治、防洪减灾、保护生态环境等方面的水事纷争不断，相互扯皮现象严重，水资源短缺和浪费现象并存，水质污染和流域环境破坏现象屡禁不止。中国的水资源管理体制的特殊性和弊端，不仅是造成中国和周边国家发生水资源矛盾和纷争频发的原因，也是制约水资源合作深化的重要机制性原因。

　　三、中国周边水资源安全关系的周边效应

　　中国和周边国家由于跨国界水资源的流动性而形成一种天然的相互依赖关系，从本质上说，这种相互依赖关系是非对称性的，其原因主要是地理位置因素与依赖程度有别。相对于周边国家，中国经济实力相对较强，且多处于跨国界水资源的上游地区甚至“水塔”位置。由于周边国家对跨国界水资源的依赖性较强，所以对流经本区域的水资源质量和数量都存在着非常明显的敏感性和脆弱性。按照约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)的复合相互依赖理论，非对称性相互依赖是行为体权力的来源。在某种关系中，依赖性较小的行为体常常拥有较强的权力资源，一旦该关系发生变化，相比而言，该行为体付出的代价小于他方。所以，在水资源安全关系方面，中国与周边国家的非对称性的相互依赖关系使得中国在周边的水资源安全领域获得了一种天然的“水权力”。

　　在“低冲突一低合作”的水资源安全关系结构状态下，这种潜在“水权力”会对中国和周边国家形成不同的政治效应，从而做出不同的反应。对周边国家来说，“水权力”的存在会使使之产生水资源利用的“不安全感”，并试图采取相应的制约中国的措施，增强与中国博弈的“筹码”，减少权力非对称性带来的脆弱性。现在，周边国家正在联合某些域外国家在水资源领域对中国采取相应的制约措施。

　　首先，在国际机制层面。国际水法是协调跨国界水资源开发利用的法律，迄今为止，国际上并没有形成一个统一的跨国界水资源管理的法律制度。在国际水法领域，最具有影响力的是《国际水道非航行使用法公约》，但目前中国还没有加人，其根本原因是该公约存在很多不利于跨国界河流上游国家的条款规定，并在很大程度限制上游国家对跨国界河流的开发利用。中国作为大部分跨国界河流的上游国家，自然不愿意使自己的跨国界河流开发利用行为受到制约或约束。现在，中国是仅有的三个投反对票的国家之一，而周边国家基本上都已经是该条约的签约国，国际社会一直督促中国加人《国际水道非航行使用法公约》，其目的就是限制中国对境内跨国界水资源的使用。

　　其次，在地区机制层面。周边国家也一直希望在权利和义务上制约中国，一方面是通过建立相关的双边性机制，希望中国在信息共享、污染防治、开发利用上受到更多机制层面的制约;另一方面，希望把中国纳人已成立的区域组织中，在区域框架内制约中国的水资源利用行为，最典型的就是循公河委员会(MekongRiver Commission，以下简称泥委会)一再呼吁和“邀请”中国加人泥委会。但中国认为，一是循委会80%的资金都来源于西方国家的资助，其实行的捐赠人驱动机制很大程度上需要考虑捐赠人的意图和利益实现，而不能充分代表流域国对于澜沧江一嵋公河流域综合发展的关注;二是一旦加人泥委会，就必须围绕流域基础信息和开发项目的技术信息在流域国间进行交流，这是一个既敏感又具有挑战的问题，因此，中国一直拒绝加人此区域组织。

　　最后，周边国家联合区域外力量，努力争取水规则制定制高点。此方面最典型的案例当属欧盟大力介人中国周边地区的水资源管理，一方面将水资源议题列为重点合作领域，给予巨大的资金支持;另一方面，倡导欧洲治理模式，推行水资源法的制定。中亚地区和东南亚的媚公河流域是欧盟在亚洲的重点关注区域。从2009年到2012年间，欧盟提供150万欧元的资金，用于中亚地区的水资源可持续与有效管理项目;2012年到2015年，欧盟设立了中亚地区环境项目，提供920万欧元的资金，用以加强欧盟与中亚在跨国界水资源管理方面的地区合作与伙伴关系建设，其中包括分享水资源管理和流域组织的最佳经验，帮助培养涉水专业人才和高级人才。

　　在嵋公河流域，欧盟委员会于2013年宣布向循委会提供495万欧元的资助，用于应对气候变化带来的洪涝干旱等水资源安全、基础设施建设等问题。现在，欧盟将水资源合作视作欧洲和亚洲在亚欧会议(Asia-Ewrope Meeting, ASE)和东南亚国家联盟(Associationof Southeast Asian Nations, ASEAN，简称东盟)框架下合作的关键领域。基于流域内水资源及与水相关的挑战，欧盟将对泥公河流域国家的双边自主资助从5. 9亿欧元( 200?-2013年)增加到17. 07亿欧元(2014-2020年)。欧盟及其成员国是循公河最大的发展援助提供者，循委会2011-2015年的战略计划预算的65%由其提供。另外，欧盟也将向覆盖整个南亚的恒河一布拉马普特拉河一梅格纳河流域的水资源合作提供支持。

　　同时，欧盟及其成员国在亚太地区不遗余力地推行欧洲治理模式。在泥公河地区，欧盟国家力主推动亚太流域的水资源一体化管理，不断强化组织机构建设，其中，德国出资建立媚公河综合信息系统，流域国将所属国家的流域信息进行录人，实现流域信息共享和统一管理。欧盟在一系列的与水相关的指令和条约中，例如(欧盟水框架指令》《欧盟一中亚环境和水倡议》中，不断强调要加强全球涉水的协调性与有效性，努力在国际水法和规则的制定上“先入为主”，掌握水规则制定的话语权。

　　四、未来中国周边水资源安全关系构建的建议

　　水作为基础性的战略资源，是人类生存和发展的保证，良性发展的水资源安全关系对于中国周边关系的构建具有积极意义。从长远来说，“低冲突一低合作”的水资源安全关系不利于中国周边关系的构建，尤其在气候变化的大背景下，水资源安全问题会成为周边国家联手域外势力插手中国周边安全的借口。因此，如何构建有利于中国周边安全的水资源安全关系是未来必须重视的课题。目前，跨国界水资源已经成为中国在周边地区构建“命运共同体”的基础资源，中国可将其作为外交战略中的重要“抓手”，在周边安全环境构建中掌握主动权，为总体国家战略服务。

　　(一)利用“亚洲水塔”的战略地位把握水规则制定主动权和制高点

　　位于中国境内的青藏高原之所以被称之为“亚洲水塔”，是因为亚洲的十大水系均发源于此，除了长江、黄河两条河流之外，澜沧江一媚公河、怒江一萨尔温江、雅鲁藏布江一布拉马普特拉河、孔雀河、象泉河一萨特累季、狮泉河一印度河、朋曲和洛扎曲八大水系均是跨国界河流，流经范围涵盖中国和东南亚、南亚等地区。这些河流径流量的主要源泉是青藏高原的冰川融水。

　　气候变暖会影响青藏高原的水环境，引发高山冰川快速融化、湖泊消长，改变水资源的时空的分布。从短期看，冰川融化等因素会增加河流的径流量，但从长期看，会引发亚洲的缺水问题。由于跨国界水资源的共享性，地区内的国家之间难免会发生针对水资源的争夺战，引发地区动荡。例如，喜马拉雅山冰雪消融造成的水资源改变将会对印度和巴基斯坦这两个缺水型国家的农业发展带来毁灭性打击，印度河的水资源匾乏会加剧两国之间业已存在的水资源纷争，不仅会激化印巴两国因水问题而在克什米尔地区的冲突，更会使其因缺水问题向中国施压，阻止中国在上游的水资源开发利用。媚公河流域同样如此，嵋公河国家已经因为中国在上游的水电开发而与中国发生水争端事件，如果如未来气候模型所预测的，循公河的水资源有效利用率发生恶化，那么中国在澜沧江段的水力开发利用行为，将成为东南亚国家更大的顾虑，引发其更大的抵制和反对。

　　未来相当长时间内，气候变暖所导致的青藏高原冰川消融以及由此带来的次生灾害和消极影响是中国和周边国家需要共同面对的挑战和问题，但也为开展国家间合作和区域合作创造了新的契合点。例如，开展气象科技与水文情报方面的合作、气候变化与冰川消融的应对性合作等。

　　所以，“亚洲水塔”的天然地缘优势，赋予了中国在周边地区的水资源使用、保护、治理等领域的规则制定方面的战略优势，有利于中国把握规则制定的主导权、主动权和制高点。随着亚洲水资源稀缺性危机的加重，水资源安全将被越来越多的国家视为国家安全的重要组成部分，把握水规则制定的主导权，是未来中国提升在周边地区战略影响力的有利契机。

　　(二)制定水资源安全战略推动与周边国家的水资源合作管理

　　在亚洲水资源危机日益加重的时代背景下，中国处于和平发展的重要战略机遇期，为了获得最大程度的国际水资源安全，使“水”议题成为推动稳定周边安全环境构建的积极因素，中国必须以负责任地区大国的身份，站在周边战略和国家安全的高度，构筑以国际水资源安全为目标、以合作管理为核心、以“流域+区域”为框架的跨国界水资源安全战略。

　　水资源安全战略的核心是水合作管理，即，中国与周边国家联合起来对跨国界水资源的开发、利用和保护进行组织、协调、监督和调度等，最高程度地公平、合理、有效地使用水资源。水合作管理从内容上主要包括签订协商性条约、制定合作机制、成立管理性常驻机构等，从模式上则包括流域管理模式、区域管理模式、双边模式、多边模式等。每一种模式的选择是由不同的国际流域及其所在地缘政治环境的具体特点而决定的。

　　与中国共享国际水资源的周边国家有19个，分布于东北亚、东南亚、南亚、中亚等不同区域，由于不同的地缘政治环境、不同的经济发展水平、不同的历史文化渊源等因素，不同的区域存在不同的水问题。结合中国周边的特殊地缘政治以及不同国际流域的特点，中国和周边国家构建“区域+流域”的管理模式是最大程度获得国际水资源安全的理性选择。

　　首先，此种模式是区域框架下的综合管理。在中国周边地区，已经存在很多地区性合作框架，中国可以将不同次区域的国际河流问题纳人一个现有的地区合作框架之内，然后在此框架之下由各流域国建立起协商合作的机制，这样既兼顾了特殊的地区特点，又拓宽了现有合作框架的合作内容与深度。

　　其次，此种模式是流域框架下的综合管理。在流域管理的层面上，中国需要从合作目的、合作主体、合作行动和合作机制四个维度上推动中国周边流域综合管理的发展和实现。在合作目的上，从预防和解决矛盾冲突到追求和扩大共同利益，再到流域优化开发与可持续发展;在合作主体上，从双边发展到多边，从部分流域国发展到大多数乃至全部流域国，使合作管理的范围由部分河流段逐渐扩大到整条河流，由部分流域扩大到整个流域，乃至延伸至更广泛的区域范围;在合作行动上，从未合作时的单边行动发展到双边交流(信息交流、技术交流、知识论坛)，然后再发展到磋商(通知与协商、分析研究、达成备忘)，进而协调(调整国家政策/规划/计划/活动、达成协议)以及多边联合行动(联合检测与共享数据、联合实施项目、联合规划/管理);在合作机制上，由单一机制发展到不同层次、不同领域多个机制相互协作，机制的权威性和约束力不断增强，合作效应由小到大。

　　最后，此种模式是国际流域框架下的自治管理。中国在与周边的19个流域国开展水合作管理时，要坚持“自治”的流域管理原则，排除域外国家或国际组织参与国际水资源管理的复杂局面，避免其通过参与该流域的事务来实现某些政治意图，确保本区域国际水资源利用和保护的稳定经济基础与政治环境。

　　(三)建立科学的利益分享与补偿机制

　　由于水资源天然分配不均和国家的开发能力存在差异，所以，同一流域中各国之间的水资源开发利用的受益程度不同，尤其是某一流域国对水资源的开发力度增大时，会导致流域国之间利益格局的改变。为调整流域国之间的利益，避免利益纠纷，建立科学的利益分享与补偿机制就成为跨国界水资源合作协调机制体系中不可缺少的制度构成。

　　目前中国需要和周边国家发展电能效益分享和水资源分享。中国作为跨国界水系上游的经济发展和技术开发能力较强的国家，在大力开发利用跨国界水资源时，需要兼顾下游国家的利益，惠及下游国家，使之感受到上游国家水利发展所带来的客观收益。例如，在东南亚地区，大部分国家虽然水电资源丰富，但由于技术落后和资金匾乏，开发水平很低。因此，中国在对跨国界水资源进行开发时，应与电力相对缺乏的流域国进行电能效益的分享，并且要照顾到其他流域国水资源水量和质量的需求。

　　与此同时，中国在跨国界河流上进行水资源开发一直饱受垢病，其所谓的依据主要是生态影响和涉水人权受到“威胁”与“伤害”。一些周边国家认为，中国在跨国界河流上修建大坝等水利设施，会破坏原有的自然环境系统，损害区域内丰富的生物多样性，破坏鱼种繁殖，减少河流泥沙，严重影响自然资源。更重要的是，会改变沿岸依赖水资源而生活的居民的正常生活习惯，“村民被迫搬迁，没有补偿，或没有收到预期的补偿，导致失去原有家园和土地，丧失主要的生计来源”。所以，中国在进行跨国界河流开发利用时，需要拿出专项费用对受到影响的其他流域国进行适当的生态补偿和移民补偿，降低负面社会影响和国际影响，减少国际压力，改善国际负面形象。

　　此外，中国还要重视在周边地区开展带有战略伙伴建设和公共外交性质的双边或多边性水资源外交，使之在冲突预防、危机管理、促进区域合作中扮演重要角色。在冲突预防方面，中国水资源外交应注重从根除冲突产生的根源着手，将冲突预防与对外发展与合作政策、周边政策以及对外援助政策紧密联系起来，将这些政策的实践作为预防冲突的手段。在危机管理方面，中国与周边国家对水资源安全问题引起的各种危机应及时反应，快速介人与有效遏制，包括平息争端，开展协商与对话，重建友好关系等。在促进区域合作方面，中国应与周边国家保持通畅的对话与沟通渠道，将水资源合作作为拓展双边或多边合作的突破口或合作点，推动中国与周边国家之间的区域合作水平。

　　(四)完善现有跨国界河流水资源争端解决机制

　　跨国界河流水资源争端的复杂性、所涉利益的多重性以及高度的技术性，决定了必须建立强有力的跨国界河流水资源争端解决机制。这一机制是指为了解决国际河流争端而设立的包括争端解决方法、解决规则和争端解决机构在内的一套有机联系的制度。现在，针对跨国界河流水资源争端的解决方法以政治方法和法律方法为主。政治方法主要是通过外交途径开展谈判、协商、斡旋、调查、调停与和解;法律方法主要是依据全球性或地区性涉水公约、法规和普遍遵循的一般性原则或规则等，通过国际法庭等机构进行国际仲裁和国际诉讼，借助司法程序解决流域国之间的纷争。

　　目前，中国的跨国界河流水资源争端解决机制主要体现在已经签订的有限的国际河流条约、双边环境条约和划界条约中，涉及争端解决的条款缺少具体的实施措施，在争端解决方法上基本上只有协商一种形式，缺乏效率，不符合争端解决规则化、法制化的国际趋势。

　　未来中国在对待周边的水资源安全问题上，应适度地完善争端解决机制。

　　首先，继续将谈判和协商作为解决目前中国和周边国家水资源争端的主要路径，在双边性的水资源合作中，中国应借鉴国际社会的成功案例，推动形成一套灵活、具体的谈判和协商体系与程序，对于某些水资源问题的谈判和协商应实现可持续化、机制化和体系化。

　　其次，发挥国际水资源流域合作组织机构的作用，例如中哈之间的跨国界河流联合委员会等，此类双边性联合委员会可以保持谈判与协商的平台和框架的稳定性与可持续性，保证信息交流的通畅和正确的决策支持系统。

　　再次，适度地纳人法律解决路径。国际社会一直希望在水资源争端解决中纳人法律程序和规则导向，淡化政治、经济、军事优势的权力导向。虽然现在大力强调通过法律路径解决中国与周边国家之间的水资源争端不利于中国开发跨国界河流，但面对国际社会法治化的大趋势，中国应根据实际情况有选择和有限度地引进法律方法，结合政治方法化解与水资源有关的国际争端。

　　最后，在争端协调中适度增加“社会性”力量。在中国与周边国家的水资源争端中，一些国际非政府组织很大程度上发挥了推波助澜的作用。因此，中国应培植自己主导的国际非政府组织，使之“走出去”，做政府有力的民间“援手”。非政府组织通过灵活多样的社会活动和宣传，有助于消减周边国家民众对中国的误解，在政府层面的谈判陷人僵局时能够“活血化痕”，推动争端解决对话和协调活动的顺利开展。

　　五、结论

　　周边地区是中国实现中华民族复兴的战略依托地，塑造有利于中国和平发展的周边关系直接决定着中国是否能实现民族复兴的伟业。在气候变暖、水资源稀缺性危机不断加重的时代背景下，水资源安全关系逐渐成为周边关系的重要内容，中国应在周边安全环境塑造中充分发挥水资源的战略“抓手”作用，因时利用，因地制宜。把水资源作为外交战略中的重要“抓手”，一方面意指中国应该充分发挥水资源优势，制定水资源安全战略，把握水资源使用规则制定的制高点和主导权，使水资源的战略优势转化为主动塑造周边的重要着力点和依托点，成为实现周边战略的推动性力量;另一方面，是指水资源可以被作为中国在周边地区维护主权权益的“武器”。

　　在南亚地区，印度非法强占中国主权领土藏南地区，并设立了所谓的“阿鲁纳恰尔邦”，计划将其建设成印度的“发电站”，企图造成实际占有的事实，并试图扩大国际影响。在东南亚地区，越南在红河流域，通过人为地添加河道、抬高河床，促使以河心为界的国界线向中国偏移，同时加剧河水对中国方面堤坝和国土的冲刷，导致中国国土流失。所以，在面对这种损害中国核心利益的行为时，水资源的“抓手”作用就应体现为制约挑衅国家的战略武器，中国可以将水资源作为决定性的制约手段，通过在国际河流的上游地区兴建可以调节水流量和水势的水坝，作为制约下游某些国家的手段，必要情况下将水资源谈判和领土谈判等两个议题联系起来，阻止其侵犯中国国家核心利益的行为，维护国家主权。

　　总之，目前水资源安全关系已经是中国对外关系，特别是周边关系构建的重要内容。目前，中国和周边国家在水资源安全关系上是一种非对称性的相互依赖关系，呈现出“低冲突一低合作”的结构状态。周边国家为改变这种结构状态下的水资源利用的“不安全感”，正在联合某些域外国家在水资源领域形成一种制约中国的潜在联盟，由此对中国的周边关系和安全环境形成负面影响。未来中国应充分发挥水资源的战略“抓手”作用，构建服务于国家整体战略需要的水资源安全关系，利用好“亚洲水塔”的战略地位，把握水规则制定主动权和制高点，制定水资源安全战略，建立科学的利益分享与补偿机制，开辟周边外交新领域。

　　作者系北京大学国际关系学院博士后；中国社科院亚太与全球战略研究院助理研究员