改革需要引入新动力

　　改革需要引入新动力

　　■张俊伟

　　不久前，中共中央、国务院发布《关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《意见》），就深化价格形成机制、推动市场在资源配置中发挥决定性作用做出全面部署，是今后一段时期我国推进价格机制改革的行动纲领。正像著名经济学家吴敬琏评价的那样，《意见》的颁布意味着“建立我国市场价格体系的关键性战役即将全面展开”。

　　回顾３０多年的改革历程，我国价格改革经历了由浅及深，由表及里的发展过程。从上世纪８０年代初实行价格“双轨制”，到９０年代初提出建立社会主义市场经济体制，人们讨论最多、改革力度最大的，是“商品价格”，是各类消费品和生产资料的价格。对于生产要素价格，如工资水平、存贷款利率、汇率、重要公共产品和服务价格，政府则保留了相对严格的控制。“烟草大王”、企业能人褚时健于１９９６年落马，在当时引发广泛的社会讨论。当时争论的一个焦点就是企业家才能、高级管理人员的报酬到底多高才算合理。随着市场经济体制的初步建立，随着市场配置资源范围的扩大，市场机制难以充分发挥作用的领域（如基础设施、公共服务等）的价格改革逐步成为价格改革的重点。

　　推进改革的思路，就是借鉴成熟市场经济国家的经验，在能够通过改革建立竞争性市场的环节和领域，放开市场准入，实行市场决定价格；而在难以建立竞争性市场的环节和领域，则在核定成本的基础上加成一定的利润形成政府指导价格。根据企业经营成本的变化，政府指导价格按照法定程序（如价格听证等）定期进行调整，以兼顾运营商和市民双方的利益。前者以２００２年推出的电力改革方案为代表，其主要内容是通过“厂网分开、竞价上网、输配分开”来引入市场机制。后者则以石油天然气、自来水、出租车定价机制改革为代表。对于“成品油价格调整机制”、自来水、出租车“价格听证”，大家也都十分熟悉。可惜的是，电力体制改革方案推出后不久，由于社会条件发生变化，电力改革被推迟，电力市场建设步伐缓慢，电力价格形成机制改革自然也无从谈起；“成品油价格形成机制”经过完善，已形成常态化调价机制，但居民对于成品油价格下调幅度大大低于国际油价下跌幅度明显不满；对于自来水、出租车等领域的价格听证，普通居民则直接把“价格听证”等同于“价格上涨”。可以说，两个领域的价格机制改革都没有达到预期目标。这也是本轮价格形成机制改革仍然把基础设施、交通运输、环境服务、公用事业收费作为改革重点的一个重要原因。

　　上一轮改革没有达到预期效果，原因是多方面的。对于前一类改革，首先要有科学、详尽的改革方案，然后才是打破既有利益格局，通过拆分、重组市场架构、完善政府职能，建立起新的制度并使新的制度有效运转起来。铁路、电力、油气等领域都是社会化生产的典型代表，上下游联系很紧密。大量存在的细节性、技术性问题，决定了设计改革方案的过程绝不应该是仅仅局限在官员、经济学家和少数企业高管之间的封闭过程，而必须是一个多方参与、充分沟通和协调的开放过程。方案设计越粗糙，在操作中遇到的现实挑战问题越多，阻力也会越来越大。

　　在前进力量和阻碍力量相互僵持的关键时刻，如果外部环境发生变化，决策者注意力转移，很容易出现“改革让位于发展”、改革“不了了之”的局面。电力、铁路改革就是典型的写照。铁路改革最后让位于高铁建设计划，电力改革则让位于电力发展和供应安全。在铁路、电力市场化改革停滞的大背景下，电力、铁路运输价格改革也就无从谈起。对于后一种情况，虽然相关制度（如价格听证会制度）已经建立，但制度却从没有得到认真的贯彻实施。支撑价格听证制度有效运转的相关制度和规则没有真正建立起来，如提高公用事业经营透明度、相关利益方有效参与等。以召开调价听证会为例，为了保证企业提交的提价方案获得通过，有关方面在听证代表的遴选上花费大量心思，再加上参会代表因为资料信息缺乏而无从开展有效的质询，就使听证会失去了沟通和利益平衡的功能，最终失去居民的信任也就难以避免了。对于前一种情况，我们首先要重启电力、运输、油气等领域的改革，通过市场重建为价格机制改革营造好的外部环境；对于后一种情况，深化改革的主要任务则是使价格听证制度真正运转起来，使其成为兼顾生产者和消费者双方利益的机制，成为凝聚社会共识和社会信任的平台。

　　本轮价格改革能否取得成功，关键在于能否避免上一轮价格改革的内在弊端。上一轮价格改革的突出特点是行政力量推动、封闭式改革。除了行政主管部门、改革对象（企业）之外，其他社会力量参与很少。具体如：作为权力机关的人大机关，不仅没有就（电力、铁路等）改革方案进行听证，而且也没有就改革进展情况进行听证和监督，这样就使改革丧失了一部分推进力量；同样，由于缺乏透明度，公民参与无门，也抑制了公众参与改革的热情。结果，当遇到阻力和外部干扰时，改革很快就彻底丧失了前进的动力。被寄予厚望的价格听证会也因为沦为“举手工具”而丧失了公众信任。

　　和以前的改革相比，本轮改革具有鲜明的特点，主要表现在：决策层具有坚定的改革决心，以强力推进改革，注重发挥智库和专家学者的作用，以及加强督导和问责。但深入分析也可以看得很清楚：本轮改革和上一轮改革都是行政主导型改革，都是相对封闭的改革。新一轮价格改革也是主要局限在政府和企业之间、上级政府和下级政府之间。这就使本轮改革面临着重蹈上轮价格改革覆辙的可能。要避免出现上述局面，需要完善相关机制，充分发挥人大机关、社会公众以及舆论有效参与改革的潜能，使改革力量不断壮大。

　　（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）