户籍制度改革的认识误区

　　只有推进户籍制度双向改革，即，既允许农村居民进城落户，也允许城市居民下乡落户，才是城乡一体化的政策，才能由此带来城乡发展的一体化。

　　蔡永飞

　　户籍制度改革已经讨论多年，但问题一直没有解决到位。其中一个重要原因是人们认识上一直存在一些误区。2016年3月2日发表在FT中文网的一篇署名为“经济学家孙涤”的文章《取消户籍限制势在必行》也重复了这样的认识误区。

　　户籍制度的“真问题”是什么

　　多年来，研究户籍制度改革的人们，较多关注了农民工落户城市时遇到的户籍制度障碍及其危害性，孙涤文章也没有例外。文章强调，必须在农民工大规模换代之前着手彻底废止户籍限制，如果数亿贫二代在城市里安身立命的盼望受挫，不仅中国经济的持续成长没有可能，也将带来高昂的维稳成本。应当说这个道理很多人都讲过，也是非常重要的。

　　孙文又从户籍制度历史作用的角度强调了改革的必要性，但稍嫌情绪化了些。文章说，“户籍限制是社会主义的新生事物，为历朝历代所无”，“造成城乡悬殊差别的户口制度像一座高坝，阻断了城乡的交流”，中国的固有潜能早先之所以无法发挥，是“自作孽”造成的。彻底废止户籍限制的扭曲，可以带来今后持续发展。

　　或许我们可以把台湾大学政治学系教授朱云汉的观点拿来对照一下。朱云汉在《高思在云：中国兴起与全球秩序重组》（中国人民大学出版社2015年9月出版）一书中说，1978年之前的三十年，中国建设了动员能力特别强的现代国家体制，这个体制在中国历史上从来没有出现过，其动员、渗透的能力达到社会的最底层，除了农村土地外，这个庞大国家的集体资产大部分是国有资产，这成为中国后来三十年快速发展的资本。

　　这两位学者显然是各执一端了。总的说来，户籍制度是我国城乡二元体制的组成部分，这个城乡二元体制虽然缺点很多，但也不是一无是处，即使要彻底废除，也应当客观评价它。

　　有点遗憾的是，尽管孙文讲到了户籍制度“阻断城乡的交流”，但用词不够精确，也没有在此问题上深入探讨，因而是跟户籍制度的“真问题”擦肩而过了。户籍制度在中国现代化建设起步的时候，是用来单向从农村区域汲取资源到城市的。这一制度在建成之初，对加快中国以城市为中心的现代化建设是有利的，就像朱云汉所说的那样。有人说，中国先是政府把农村的资源拿走，让城市发展、使农村贫困，然后再让城市人到农村扶贫，并且说二者都是制度优越性。这种说法带有讽刺意味，但事实上这样的制度安排确实具有一定的合理性。

　　但是，在中国的现代化形成一定基础之后，长期保持资源的单向流动，就在相当程度上使中国的现代化建设出现了许多问题。所以不是“阻断交流”，而是造成“单向流动”。孙涤文章最后落脚到怎样逐步拆除户籍制度这座大坝并提出了一系列建议，比如“健全社会保障系统，在全国范围内统筹养老健保的个人账户；提供廉租屋，顺便消化空置的或烂尾的城镇房屋；配置教育资源，建立再培训的设施；开放公允的城市公共服务，接纳新市民的参与”，基本上还是站在了城市这一头，仅仅考虑了农民流向城市的单向户籍制度改革。这样的认识是片面的。

　　以本文之见，只有推进户籍制度双向改革，即，既允许农村居民进城落户，也允许城市居民下乡落户，才是城乡一体化的政策，才能由此带来城乡发展的一体化。

　　只让农民进城落户的改革

　　很难完成

　　从逻辑上讲，也从现实来讲，只考虑农村居民进城落户的户籍制度单向改革，也是很难完成的。

　　首先，在城乡差距很大的条件下，单向推进让农民进城的户籍制度改革，不是一个全面改革的设计。既然户籍制度改革并不仅仅是农民进城的问题，那么，在户籍制度改革起步阶段，就应当设计好户籍制度在农村这一头的去向。只考虑从农村流出的人口，不考虑留作为人口流出源头的农村的人口问题，是治标不治本的改革。不设计好农村区域的户籍制度改革，只会使城市面临越来越多的进城农民；而即便农村居民可以进入所有城市，也不可能实现所有农民都进城落户。事实上，拥有更多、更优质资源的北上广深等超大城市，以及东部一些发达的中小城市（如江苏、浙江的一些县城和重点镇），它们的人口容量已经达到或者超过极限，它们没有能力“彻底取消户籍限制”。

　　其次，单向的户籍制度改革将造成资源进一步向城市集中，使城乡差距进一步扩大。在城市工业产能过剩、房地产库存太多的条件下，单向的户籍制度改革让更多农民工进城落户，看上去有利于去产能、去库存，但事实上这样的改革将加剧资源向超大城市、特大城市、大城市集中，从而加剧经济社会结构失衡。近期一些一二线城市房价过快上涨，或许正是推进单向户籍制度改革带来的一种反应。人们本来希望让进城农民进入三四线城市特别是小城市、小城镇，但很可能是因为缺乏对人口流出源头区域的制度设计，使得小城市、小城镇尽管吸纳农业转移人口的空间还比较大，但只能使从农村流出的大量人口成为流经此处的过客。

　　最重要的是，单向的户籍制度改革，不但不能弱化现有的城乡二元的体制，反而是在固化城乡二元结构和这种二元体制。

　　多年来，国务院办公厅及国土资源部多次重申对城市居民到农村购置宅基地和买房的禁止性的规定，如“农民的住宅不得向城市居民出售”，“禁止城镇居民在农村购置宅基地”、“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房和小产权房”。相关政策充分体现了单向的户籍制度改革取向。一份2016年全国两会“国土资源工作答问口径材料”称：农村土地为农民集体所有，农民拥有宅基地使用权和宅基地上的房屋所有权，宅基地的所有权为农民集体所有；在宅基地的取得上实行“一户一宅”，是为了保障农民村民“居者有其屋”的基本需求，是基于农村集体经济组织成员身份取得的集体福利，城市居民到农村买房，无疑侵犯了农民村民的合法权益。

　　然而，问题在于，在城乡二元体制下，在农村集体经济组织只有人才等资源不断流出、没有流入的情况下，让农村集体经济组织进一步趋于封闭，农村经济社会只会不断走向萎缩凋敝。再者，农地这一农民的“福利”，按现行法律只能在集体经济组织内部流转，事实上，只有城市居民可以购买时，其应有的市场价值才能显现，并使留在农村的农民产生对农村宅基地和农房的需求。

　　而上述政策的真正出发点，并不是为了保护农民利益。上述两会“国土资源工作答问口径材料”称：在大力推进新型城镇化的进程中，城市居民到农村买房，使得城市人口向农村回流，出现了逆城市化现象，不利于城市聚集人口、产业。为此国土资源部规定，农村村民对宅基地也只有使用权，农民将住宅卖给城市居民的买卖行为，不受法律保护，不得办理土地、房产过户登记。很明显，这样的政策正是城乡二元体制的政策。

　　事实上，不仅城市生产力与农村资源相结合的市场冲动极为强烈，而且市场力量早已经冲破了政府的这些约束。一些地方的城市居民以长期租住农房（租期70年）的方式，有的则以农村居民向其借贷不还而诉请法院判决将对方的农房过户还债的方式，早已“合法”进入了农村。更有大量“小产权房”存在，造成了法不责众的态势。

　　实际上，如果着眼于维护农民利益、促进农村发展，就应该利用户籍制度改革的机会，引导城市经济社会资源流向农村。现在政府政策较多支持农民工返乡创业，对城市工商资本进入农村也有考虑，似乎基本上没有想要借助户籍制度改革，引导农村经济社会发展所需要的各方面人才进入农村落户。也有一些部门号召大学生和城市技术人员到农村创业发展，但在不能进入农村落户的政策制约下，这种号召只能流于形式。其实，只要合理规范、有序推进、严格监督，以现有的政府执政能力，不会发生一些人担忧的事情。

　　既然改革是全面改革，就不能片面考虑解决城市的问题。尤其是在“十三五”时期精准扶贫脱贫任务十分繁重的形势下，只有引导和推动过度集中于城市的经济社会资源特别是人才资源流向农村，才能为农村经济社会长远发展，为农民永久性脱贫创造条件、奠定基础。

　　关键是落实村民自治

　　中国户籍制度形成的根源在于，中国的现代化是一个外生型的现代化。在西方列强以率先现代化的强势欺压下，中国人不得不奋起学习西方，也搞现代化。在一穷二白的基础上，以由列强强迫建成的通商口岸等城市作为工业化的基地，通过把农业人口中的人才资源、人力资源通过人事制度、高考制度、劳动力市场制度，特别是户籍制度，汲取、挖掘、搜罗出来送到城市，中国的现代化才发展到今天这样的水平。

　　但也正是户籍制度所划分的城市和农村的区别和隔阂，激发了人们离开农村、进入城市的冲动，尤其是在城市财富大量积累、城市劳动力市场更加活跃的今天，许多农村居民进入城市的愿望更加强烈，也更加凸显了加快户籍制度改革的必要性。

　　人是跟着资源走的，资源集中在城市，人们就要到城市去。在我国，农村人口为追逐资源进入城市，形成了中国特色的大规模非正常流动。以春运为例，2016年春运，中国流动人口为29亿人次，而2013年34亿人次，2014年36亿人次，2015年28亿人次。这些数字显示，中国人为包括户籍制度在内的城乡二元体制付出的物质成本是天文数字，而由此造成的家庭成员分离所形成的精神损失更无法估量。必须加快户籍制度改革，绝不能让中国老百姓(603883,股吧)因为资源布局不合理，而总是跟着资源到处乱跑、疲于奔命。

　　为此，本文建议推进有利于城乡发展一体化的户籍制度双向改革，其基本点是希望以此推动经济社会资源在城乡之间相对均衡布局，从而使人们相对稳定地居住在他们自愿选择的城市或乡村。实际上，只要对照一下内生型现代化国家的城乡发展历程，人们应该很容易找到解决资源和人口均衡布局的办法。

　　以美国为例。美国是从一个个自治的镇（人口一般也就两三千人，和我国大多数农村的村差不多规模），扩展联合成自治的县、自治的州，最后形成了联邦即整个美国。美国现代化的发展方向和中国基本上是反着的。中国现代化是先把资源集中到城市，然后再在城市发展的基础上向农村区域扩展。美国则是各个地方各自发展，资源配置基本上由市场调节。据《论美国的民主》一书介绍，作者托克维尔1831年到美国考察的时候，发现在新英格兰的乡镇，绝大多数人都不愿意离开家乡到城市去。因为它不像中国，后者的农村资源都被弄到城市去了，所以不得不“人往高处走”。

　　另一方面，更重要的是，美国乡镇自治的直接民主制度，让人们在乡镇地方的公共生活中充满成就感、幸福感，加上新教伦理对创业发展的引导和促进，对社会道德关系的规范和培育，再加上人们普遍重视教育，几乎所有小城镇都建有高水平的大中小学，为乡镇和小城市的稳定发展奠定了基础。托克维尔还特别强调了一点，家庭成员长期生活在一起，让美国妇女形成了无私奉献于家庭的美德，从而形成了以家庭和谐稳定为基础的社会和谐稳定。

　　从美国的经验看，我国农村实行的村民自治制度，正可以成为推动农村稳定发展的良好制度基础。现在的问题是，我国的村民自治还有待进一步落实，特别是需要逐步推进全面改革，创造一个令村民自治制度名符其实的制度环境。

　　第一，改革以城市为中心、从农村汲取资源到城市的制度。国家应当尽快彻底停止从农村汲取资源，而让农村休养生息，涵养发展的内生动力。让人们在农村也能够生活得像在城市一样好，能够自愿选择留在农村，才能形成不受城市影响、“干扰”的村民自治的制度环境，从而形成农村发展的良性循环。

　　现阶段我国已经开始实行“多予少取”的农村政策，但对目前城市从农村汲取资源的制度的改革，远不能说已经完成，实际上人们对一些“巧取豪夺”农村资源的制度设计早已熟视无睹，应加以系统梳理，并尽快加以改革。比如，我国的人事制度规定，国家机关的公务员包括领导干部必须是城市居民，看上去这好像是“天经地义”的，实际上是对农民利益的一种损害。在最终取消户籍制度之前，应该通过修订有关法律和制度，允许农村居民进入国家机关时保留农村户口，保留来自农村的公务员回到农村发展的机会。比如高考制度中的转户口政策，现阶段对落后农村地区的年轻人来说，高考是他们脱离农村的机遇，但也应该保留他们自愿回到农村的通道，这对农村发展将是十分有利的。

　　第二，通过工业反哺农业、城市支持农村的政策，逐步把从农村拿走的资源还回农村。首先是各种各样的物质资源，应该以多种方式回馈农村。现在一些国有企业与贫困乡村结对帮扶，这是一种好形式。但在反哺农村的政策中，引导人才资源回流农村是最重要的。户籍制度对城市发展最重要的贡献是把农村人才资源抽取到城市，而对农村最大的伤害也在于此，改革户籍制度以解决“三农”问题，重点也应当在这一方面。这也是本文倡导推进户籍制度双向改革的理由所在。一些学者建议国家制定政策引导城市退休教授回原籍农村发挥余热，这样的建议都是积极的探索。只有让包括户籍制度在内的城乡二元体制造成的农村人才资源濒临枯竭的状况尽快改善，农村才能加快发展，村民自治也才能落到实处。

　　第三，根据农民需求加快推进城乡基本公共服务均等化，逐步弱化农村居民进入城市分享城市高水平基本公共服务的冲动。现阶段绝大多数农村居民渴望进入城市的核心动机，是分享城市优质的教育资源、医疗资源。农民工进城打工是为了增加收入，增加收入的第一位目的是让孩子受到良好教育。实现了基本公共服务均等化，大多数农村居民就会在农村安居乐业，村民自治就可以落实到位。从早期工业化国家的经验看，工业化中期以后，政府职能就应当从亲资本、促发展转向以社会建设为中心。在现阶段的我国，政府领导社会建设，最重要的任务之一应当是调整城乡关系、推动城乡发展一体化，其中特别重要的就是推动基本公共服务均等化，这应当是政府维护社会稳定和谐最重要的工作。

　　第四，改革农村集体经济组织制度，让农村集体经济组织既保持基本稳定，也具有一定的开放性。现阶段农村户籍制度最大的问题是，集体经济组织以土地制度为基础，造成人口只出不进，农村人才资源不断流失。这一制度设计虽然也有一定合理性，但农村人才资源的现状表明它必须成为改革的对象。可以把农村集体经济组织成员资格准入和认定，与农村土地制度分离开来，允许外来人口以适当方式进入农村集体经济组织。在农村土地确权登记颁证工作完成以后，应当逐步允许已经进城落户的农民将其宅基地和住房转让给新进入农村参与农村公共服务、社会建设和发展现代农业、服务业的城市居民，借以扭转农村人才流失的趋势，建立人才流入的体制机制，从而不断提升村民自治的质量和水平。

　　通过这样一些改革，首先能够让农村居民安居乐业，长期稳定地选择居住生活在农村，然后能让村民自治在实践中不断发展完善。我国的村民自治虽然起步晚，但只要能真正落实，我们的乡村一定也能发展得好，发展得快。让村民自治落实到位、名符其实，不仅将是最彻底有效的扶贫措施，可以让不公平的户籍制度最终消失，也必将成为中华民族实现伟大复兴的重要基础。

　　（作者系法学博士、民革中央三农委员会副主任。）