www.chinarushang.cn 中国儒商 作者：许成钢
许成钢
[自从秦朝建立帝国，中国就开始了以官僚制度为基础的全面统治。这个官僚制度历史之久远、构造之复杂，其影响早就远超出中国的范围。对这个制度进行理论分析，不仅对中国的改革十分重要，而且在社会科学中，如同对民主制度、对市场制度的理论分析一样，自古就具有普遍的学术价值]
我感到自己在许多方面都非常幸运。
首先，能够有机会同时亲身经历和观察文化革命、经济改革和其他国家的社会经济。对于社会科学研究，这是极其难得的机遇。
其次，我从自学的时期起，就有机会结识了很多在自然科学、社会科学和工程方面的国内最优秀的学者。在诸多方面受到他们的熏陶和影响。有幸得到老一代经济学家于光远、张宣三、刘源张、乌家培等的重要帮助。在出国后，有机会在最优秀的学术环境中饱受学术熏陶；有机会结识了许多世界上最优秀的经济学家，成为科尔奈和马斯金的学生、同事和亲密的朋友。有机会从国内最优秀的学者尤其是吴敬琏、茅于轼等老一代的学者以及无数优秀管理人员、企业家那里，学习和吸取无尽的营养。
以下简略概述我在三个方面的工作。第一个方面是对中国官僚制度中的激励机制问题的分析。第二个方面是对司法制度中相关的激励机制的研究。第三个方面是软预算约束对激励机制的影响，包括对制度和创新的关系等。其中后两个方面是普遍性研究。我把中国面对的问题看成世界上的普遍性问题的某种表现。这三个方面的研究的发现，都有一个共同点。最后，我会在总结里，对这个共性谈几句。
对中国制度的分析
自从秦朝建立帝国，中国就开始了以官僚制度（以下我都使用中性的学术术语官僚制度bureaucracy）为基础的全面统治。这个官僚制度历史之久远、构造之复杂，其影响早就远超出中国的范围。对这个制度进行理论分析，不仅对中国的改革十分重要，而且在社会科学中，如同对民主制度、对市场制度的理论分析一样，自古就具有普遍的学术价值。我这里概述的工作，是从机制设计理论的概念的角度，重新认识这个古老又现代的巨大文献所关心的基本问题。
中国在上世纪50年代形成的制度，起源于中国两千年帝制形成的官僚制度，加上19世纪末以来的外来制度的冲击，尤其是当时全面引入苏联极权式的官僚制度，综合而成。这个制度后来开始改革，我描述这个过程为从“分权式极权制”过渡到“分权式威权制”，用了20多年。其间发生过几个较大变化，但多数是渐变。然而，正式承认企业家在社会中的地位的2002年中共党章和正式承认私有产权的2004年国家宪法，从基本法的角度，确切地标记了制度性质的变化。
中国如何成功地将从“文革”继承来的极端压制的制度，变革成如今民企占多数的经济中等发达的制度？如何在这个改革过程中解决官僚体制内的激励机制问题？对这个问题的回答，直接关系到回答以下更迫切、更具挑战性的问题：在今后的改革过程中如何解决官僚体制内的激励机制问题？中国的改革能走多远？中国能否或如何面对今天的挑战？
改革前，资源完全由各级政府控制。数以百万计的官僚是否积极参与，他们的激励机制问题是否能解决，是改革成功的必要条件。问题是，依赖官僚改革官僚体制，改什么，如何改，谁来改，都直接涉及他们的自身利益。如果改革与他们的自身利益冲突，很多的官僚会消极怠工，甚至抵抗。无论看去设计多么完美的改革方案，都一定无法实施。在苏联东欧集团的改革过程中，不能解决官僚体制自我改革面对的激励机制问题，正是他们失败的主要原因之一。
高度集权的官僚制度，其组织像军队。是否可以像军队一样，靠自上而下发布命令，监督各级官僚的业绩，与严厉的奖惩挂钩，由此解决各级官僚的激励问题呢？哈耶克早在上世纪40年代就讨论过，在军队中行之有效的一套，在社会经济问题中往往行不通。原因是，军队面对的是杀敌取胜的简单易见的目标。下级军官少有机会欺骗，而且上下级之间的利益冲突较少。但在社会经济问题中的政府，不仅面对的目标复杂、多样、多变，为达到目标所使用的手段（成本）也更复杂、多样、多变。更困难的是，往往下级自己的利益与上级不同，而且对情况的了解超出上级。
因此，如何解决，如何设计各级官僚的激励机制问题，是改革必须面对的最基本问题之一。但是，设计和解决各级官僚的激励机制的问题，并不能离开已有的制度随意设想。任何能够实施的激励机制，都一定会受到已有制度的约束。
苏联、东欧解决不了的激励机制问题，中国在改革的早期似乎创造了“中国奇迹”，即，中国似乎解决了其他中央计划经济国家无法解决的激励机制问题。这是为什么？改革早期的这种激励机制能持续有效吗？它是一劳永逸的吗？
中国改革早期的做法是，政治上高度集权的中央政府，把大量行政权力和经济资源下放给地方政府，引诱地方政府竞赛GDP增长速度（排序竞争）。在排序竞赛的强大激励下，许多地方政府主动创新改革的方式和手段，甚至冒险，推动了改革和经济发展。但是靠地方政府竞争解决他们的激励问题，取决于一系列条件。最基本的条件是：1）自上而下有效任命、监督、执行的官僚体制（威权制的特点）；2）除最高层外，各层官僚机构都组织成“大而全、小而全”的结构（在学术文献里，称其M-型组织）；3）政府只有一个可以明确定义、清楚度量的竞争目标；4）忽略竞争目标之外的其他问题不会造成严重后果。在隐含假设条件3）和4）下，马斯金-钱-许证明，中国制度（M-型组织）比苏联制度（U-型组织），能更好解决激励机制问题。李洪彬、周黎安及之后许多实证研究也表明，地方竞争起了重要作用。伴随着在这个方向上经济学和政治学的文献的快速增加，对meritocracy官僚制的当代研究也在快速增长。
但这里我想强调的是，以上的四个基本条件并不总能得到满足。因此，类似地区竞争这样的官僚机构之间的排序竞争，并不总能解决官僚机构内的激励机制问题。如果没有产生严重的制度性腐败，在分权式威权制下，前两个条件在中国都自动可以满足。以下我们注重分析后两个条件。
条件3）保证在前两个条件满足的前提下，地方竞争生效，能够对所定目标提供高强度激励的效果。条件4）则保证，地方竞争不会带来严重负面效果。由于GDP是度量市场活动总和的统计指数。其定义明确、度量清楚，而且地方政府之外的其他机构容易独立核算，把GDP增速作为地方政府竞争的目标，不仅满足条件3），而且全面覆盖了经济的所有领域，减轻了条件4）对问题的限制。这与大跃进时地方政府竞争亩产有巨大不同。但是，GDP统计不包含教育、环境、不平等、社会稳定、腐败等诸多方面社会问题。而这些是政府的基本责任。因此，把GDP增速作为地方政府竞争的唯一目标，不满足条件4）。在违反条件4）的后果可以容忍的情况下，地区竞争能够较好地解决激励机制问题。但这只是暂时的。
早在多年前，人们就已经逐渐认识到，唯GDP的地方竞争在许多方面带来严重负面后果，希望能改进。但重要的是，如果试图不改变体制，限制在条件1）和2）之下寻找解决方案，那么，能够找到的方案最可能还不如地方竞争GDP，例如，以其他单项指标取代GDP；或者因为违反条件3）而丧失激励效果，例如以多项指标或以定义不清、度量困难的其他综合单项指标取代GDP。
下面让我来简单总结这部分内容：自上而下统治的官僚体制，永远面对基本的激励机制问题。能够相对较好地解决激励机制问题的是特殊情况：或者是特殊任务（如救灾）；或者是特殊时期（如改革早期）。因为官僚由上级任命、考核、决定其升迁。这个机制决定了下级对上级的考核负责。但下级通常比上级更知道地方发生了什么，上级依赖他们报告信息、执行命令。当涉及下级的自身利益时，作为当事人，他们不仅有意图，也有能力欺骗上级。“上有政策，下有对策”是激励机制出问题的表现。不适当设计的高奖励和严惩，由于与官僚的自身利益不相容，就会导致“不作为，乱作为”。没有基本的体制改革，限制在官僚体制内的应对方案，就被限制在放权和收权之间，导致“一收就死，一放就乱”的周期。
地方竞争GDP，只在特定时期、特定条件下暂时解决了官僚体制中的激励机制的一部分问题，是过渡期的手段。当地区竞争在这个过渡手段还没有完全失效时，必须抓紧制度改革，用更好的机制取代官僚机制，用更好的机制取代唯GDP地方竞争这种机制。
最终解决方案的原则是：1）政府的主要职责必须限制在维持秩序和提供公共服务上。经济和社会中的绝大部分事物的主体，包括资源和决定权的主体，必须是民企、市场和非政府组织；2）使各级官僚的首长，尤其使地方首长的激励机制与公民直接挂钩，而不是上级考核。逐步地，自下而上地，以选举取代自上而下的任命。法治是这两个转变能正常进行的条件。
下面我结合自己的工作，对此做些讨论。
对司法制度的研究
市场经济的发展是以司法制度提供的秩序和保护为基础的。其中，以清楚的法律和独立的法庭，保护私有产权，保证合同的执行的基本重要性，在经济学界和法学界里是无争议的。在所有发达国家，中立的法庭是执法的主体，这是几代人经历的基本制度，被当代发达国家认作天经地义。但是，自从20世纪以来，在发达市场经济的许多领域中，例如在金融、医药、航空及许多可能产生重大安全后果的领域，都引入了监管机制，辅助法庭执法。监管意味着执法者包括了行政机构，而行政机构是很难中立的。在引入监管维护市场秩序方面，无论在经济学界还是在法学界，都存在严重分歧。
第一个问题是，为什么需要监管？如果法庭执法能解决所有的问题，维持市场秩序、引入监管则只有弊而无利。为什么不能用法庭执法解决所有问题？第二个问题是，谁来监管，或谁来执法？当由不中立的行政机构执行监管时，政府失灵的问题就堂而皇之地进入了执法领域。如果没有监管，可能产生市场失灵，那么，市场失灵与政府失灵，孰轻孰重？对这些问题的解答，不仅关系到对司法制度的基本认识，也直接关系到制度设计，关系到改革的设计。
对比发达国家，中国面对的问题更基本、更严重。在缺少独立有效的法庭执法的条件下，政府监管取代了大量法庭执法。在相当普遍的范围内，过度依赖监管往往是有意的政策设计，有些是一厢情愿，有些可能是不得已而为之。过度依赖监管的弊病广泛而且严重。不仅存在大量执法不公的问题，而且存在很多领域不能执法、没有执法的问题，因为监管不可能面面俱到。如何改革中国的司法制度，是中国改革面对的最基本问题之一。
受哈特的不完备合同理论解释产权（2016年诺奖）的启发，我们提出了不完备法的理论，解释执法制度的基本机制(PistorandXu)。解释在什么条件下，只有法庭是最优的执法机制；在什么条件下，需要监管一类的行政执法制度辅助法庭执法；以及，在什么条件下，如何执法对社会更优。
我们的理论放弃了经典法学理论中法律完备性的基本假设。因为，这正是理解不同执法制度的起点。而且，这使理论更接近现实。
法律完备性的假设，意味着完美设计的法律条文中应该既没有漏洞，也没有歧异。最优设计的完备的法律规定，任何违法行为招致的惩罚，必须超过此行为给违法者带来的收益。按照这个理论，监管不仅多余，而且因为引入政府失灵而有害。在18世纪到上世纪20年代之间，完全依赖法庭执法维持市场秩序，在没有政府监管的条件下，英美金融市场的大发展，为产业革命提供了必要的金融支持。但自从1929年危机以后，从美国开始，几乎所有现代法治社会中，都逐渐引入了监管，即两种不同的执法制度。
我们的理论解释是，如果法律是不完备的，理性的人包括法官、律师和任何非法律行业的人，对法律的理解尤其是关于法律覆盖的范围和惩罚程度，就会各有不同。他们的计算就会不同。这样，即便是中立的法庭，单靠事后执法，也没有最优阻吓的功能，即阻吓失灵。因此，就需要设计不同的执法制度，来辅助法庭执法。这是不完备法律的理论解释为什么存在多种司法制度的基本要点。
不中立的执法机构不仅可能会执法不公正，而且其执法的权力可能会成为产生腐败的制度根源。我们统称以上问题为监管失灵，是一种政府失灵。
为了降低出现监管失灵的机会，减轻监管失灵带来的社会后果，监管制度的设计应该遵循以下原则：1）保持监管机构中立；2）限制监管的权力范围。
法律的不完备性与技术和社会的变化及复杂性紧密相关。技术和社会越经历快速革命性变化，法律就越不完备。
引入监管会给社会带来很高的成本，因为预防性事先主动执法的性质，也因为监管失灵会带来很大的社会成本。在已经建立了法治的社会里，对于某个领域是否引入监管，都要认真权衡利弊。只有在满足以下条件，不得不监管的领域里，才引入监管：1）法律高度不完备的领域；2）伤害性活动导致的社会后果特别严重的领域，例如直接威胁生命安全或产生巨大负面外部效应的行为。
对中国来说，国情决定改革和关切的重点不同。如上所述，司法制度的核心是独立的法庭。在尚未建立独立法庭甚至没有意识到司法独立的重要性的条件下，把主要注意力放在政府监管上，会误导改革的方向，而且会阻碍建立法治的长远努力。建立有效的、独立的执法制度需要长期努力，不可能一蹴而就。但是，建立执法机构，往往是推进许多改革的前提。很多改革不能坐等法治制度的建立。在实际中，为应付当务之急，经常转而依赖行政监管，取代法庭。必须注意，这与法治社会中的辅助法庭执法的监管有本质差别。
不完备法律理论告诉我们，法庭的独立被动执法是法治的基础；在法庭执法的阻吓功能因法律不完备而大大削弱的某些领域，以监管机构的主动执法作为补充，是最优的执法机制。这是包括中国在内的发展中国家建立法治制度的发展方向。因此，在改革过程中，一定要首先把重点放在建立独立的法庭的制度上。
软预算约束理论：解释制度与创新及中国面对的经济问题
研发与创新对长期经济增长起决定性作用。但研发和创新面对严重的激励机制问题。制度通过决定研发和创新中的激励机制问题，深刻影响研发和创新。例如，国有制（包括研发与生产）的苏联、东欧国家，研发占GDP比例曾远高于市场经济国家。但由于无法解决激励机制问题，其创新的成果，除了航天与核工业外，普遍远劣于市场经济，尤其是在计算机和生物等前沿领域（因为紧密影响军事能力，苏联、东欧国家极端重视在这些领域研发的投入）。在创新创业成为中国举国政策的今天，清醒认识制度与创新的关系，尤其是制度改革与创新创业的关系，至关重要。
受到哈耶克、熊彼特等的启发，以科尔奈-德沃特里庞-马斯金的软预算约束理论模型为基础，我们提出了一个理论模型，解释制度是如何决定研发和创新中的激励机制的(QianandXu)。我们解释的要点如下：1）市场制度下的硬预算约束，决定了市场中的研发过程中，事后优胜劣汰的机制（事后特指创新的结果产生之后；事前特指尚未进行创新活动之前）；2）优胜劣汰的激励机制，保证研发过程高效率，在较低成本的代价下，使得市场上有大量研发项目，以并行方式竞争，由此提高了全社会研发成功的机会；3）国有制度下的软预算约束不仅违反事后优胜劣汰机制，而且难于淘汰差项目，使研发成本上升，研发效率低下；4）作为替代，国有体制只好在研发尚未展开的条件下，依赖自上而下的官僚体制（或称行政体制），对研发项目进行事先评估。靠减少研发项目，尤其是减少并行的项目，来控制成本；5）这不仅扭曲研发的激励机制，而且在最前沿的创新领域里减少并行竞争，导致“失误”不断。因此，官僚体制中表现出的“错误”百出，实际源于制度。在这个制度内，无论如何奖惩管理人员，都永远不能在前沿领域，摆脱“错误”百出的状态。
即便在发达的市场经济里，研发也深受不同的企业制度、市场制度和司法制度的影响。例如，最近半个多世纪以来，绝大多数的革命性或开创性的、原始的发明和创造，几乎都产生于风险资本资助的创新公司；相反，有充分自有资金的大公司，其研发则集中于改进型或渐进型的创新；或依赖收购已经拥有创新成果的小公司。
从制度上，风险资本依赖发达的金融市场制度，后者又依赖发达的司法制度。风险投资在参与创新活动时，大多同时涉及多个独立投资者。这是使风险资本能形成硬预算约束的条件。与此成鲜明对照，虽然市场上运作的大公司自身整体受硬预算约束，但其内部的创新活动依赖自有资金。大公司的内部资本市场无法模拟大量独立的、可以破产的风险资本。因此无法模拟硬预算约束机制。内部独资，充分的现金支持，使得大公司的创新活动的核心机制是软预算约束（或公司能承受的软预算约束）。这从基础上决定了，大公司不在风险最大的领域从事创新。
与此相对应，政府建立的风险资本，则难以产生政府期待的结果。欧盟国家、日本等国的政府曾试图靠政府建立风险资本，模拟美国的独立私有风险资本，希望推动创新。但这些努力忽略了风险资本的制度条件。因此，经过了二三十年的努力，这方面的尝试都不成功。这个教训以及其中的道理，需要国人吸取。
结束语：三个方面的共性
以上各节的讨论，分析了在不同制度下，如何解决激励机制问题。包括在官僚制度中，解决各级官僚的激励机制问题；在不同的司法制度下，解决所有的人（官僚、企业、个人）守法的激励机制问题；最后，还包括在不同的财政-金融制度中，解决官僚、企业高管和企业家们，与创业、投资相关的激励机制问题。
对这几个领域的分析得到的结论，都有一个共性：在任何政治、经济、司法领域，除了军队、消防队等任务简单而且应急的组织之外，以自上而下的体制统治资源和人力，都无法解决激励机制问题。自上而下的政府官僚制度，无法很好地解决各级官僚的激励机制问题。自上而下的司法制度，无法有效执法。自上而下的财政-金融制度，会产生软预算约束问题。
这些结果不仅说明了为什么市场经济超越计划经济，更说明，为了市场经济的秩序和发展，从制度上，应尽可能地减少自上而下的行政制度、财政-金融制度以及司法制度。在必须保持自上而下统治的领域，要尽力缩小其统治的范围。
（作者系长江商学院教授。本文经作者审定。标题为编者所加）
附表 制度如何决定研发和创新中的激励机制
01市场制度下的硬预算约束，决定了市场中的研发过程中，事后优胜劣汰的机制（事后特指创新的结果产生之后；事前特指尚未进行创新活动之前）。
02优胜劣汰的激励机制，保证研发过程高效率，在较低成本的代价下，使得市场上有大量研发项目，以并行方式竞争，由此提高了全社会研发成功的机会。
03国有制度下的软预算约束不仅违反事后优胜劣汰机制，而且难于淘汰差项目，使研发成本上升，研发效率低下。
04作为替代，国有体制只好在研发尚未展开的条件下，依赖自上而下的官僚体制（或称行政体制），对研发项目进行事先评估。靠减少研发项目，尤其是减少并行的项目，来控制成本。
05这不仅扭曲研发的激励机制，而且在最前沿的创新领域里减少并行竞争，导致“失误”不断。
